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当前依法审计存在的问题与对策探讨
发布时间:2016-03-16

  一、依法开展审计工作的重要意义

  (一)依法审计是贯彻依法治国方略的必然需求。党的十八届四中全会作出全面推进依法治国的重大决定,提出要深入推进依法行政,加快建设法治政府,并对完善审计制度作出科学部署,将审计监督从行政监督中独立出来,定位为与党内监督并列的一种专门监督,把审计地位提升到了一个新的高度。《国务院关于加强审计工作的意见》则进一步明确了实现审计监督全覆盖、充分发挥审计保障和监督作用、完善审计监督机制等具体要求,是当前和今后一个时期开展审计工作的纲领性文件。贯彻落实党中央、国务院的要求,就是要依法履行好审计监督职责,坚持一手抓重大违法违纪、重大损失浪费、重大风险隐患、履职尽责不到位等问题的查处,一手抓促进深化改革、推进法治、提高绩效,让审计执法权力在法治的轨道上健康平稳运行,努力维护财经法纪的严肃性,为服务法治政府建设做出积极贡献。

  (二)依法审计是维护审计独立性的有力保障。《宪法》和《审计法》规定,国家审计机关依法独立行使审计监督权,独立性是审计监督的本质特征。各级政府及其相关部门只有按照法律的规定,充分维护国家审计机关在人员、经费、项目制定与实施等方面的独立性,才能切实保证审计监督的权威性和有效性。审计是一种全方位、高层次、综合性的监督工作,现代审计涉及的领域越来越广,承担的任务越来越重,社会的期望值也越来越高,审计机关和审计人员在行使审计监督职能时,只有严格遵守相关法律法规,与被审计单位保持恰当的关系定位,才能做出公允的审计评价和结论。

  (三)依法审计是实现审计目标的有效途径。审计目标是指国家审计机关履行审计监督职责所要达到的最终结果。《审计法》确定的国家审计目标是监督财政、财务收支的真实性、合法性和效益性,这是总体要求。在经济社会发展的不同时期,审计目标都会有所不同,而每一个审计目标的实现,都必须以当时的法律法规作为保证。当财经纪律执行普遍不够规范时,就要以合法性、合规性监督为主要目标,以财经纪律方面的法律法规为监督依据。当审计工作不断转型发展,审计目标逐步转变为真实性、合法性、效益性三者并重,且效益性日益突出时,只有适时调整法律法规参照依据才能顺利实现审计目标。

  (四)依法审计是建设廉洁、勤政、务实、高效审计机关的现实需要。审计监督的权力是人民所赋予的,审计人员是审计监督权力的具体执行者。只有牢固树立依法审计的理念,在法律法规的框架内依法审计,才能解决有法不依、执法不严等问题,有效开展审计监督工作;才能预防权力寻租,保障审计结果及处理处罚意见的客观公正;才能有效降低审计风险,切实提高审计质量,进而构建廉洁、勤政、务实、高效的审计机关。

  二、当前依法审计的现状及原因分析

  (一)现行双重领导体制一定程度影响依法审计的独立性。

  《宪法》与《审计法》规定,国家审计机关依法独立行使审计监督权,不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉,对本级人民政府和上一级审计机关负责。从三十年来的审计实践看,这种双重领导体制,在改革开放初期与当时国家市场经济体制是相适应的,为维护经济社会平衡运行作出了积极贡献。但随着市场经济的转型发展,这种体制矛盾越来越突出。

  首先,各级审计机关,特别是省级以下审计机关当前的运转模式带有很强的政府内部审计性质,审计效能能否充分发挥很大程度上取决于地方党委政府对审计工作的重视程度,加上一些单位在面对审计揭示的问题时,往往习惯于请领导打招呼,导致审计机关在依法作出一些重大审计决策时难以保持应有的独立性,有的问题甚至只能按照领导意见来定性处理。

  其次,审计法中“地方审计机关审计业务受上一级审计机关领导为主”的规定,实际上并未得到有效执行,除上级审计机关统一安排的条线项目外,地方审计机关绝大部分审计项目计划受地方党委政府所左右。

  再次,地方审计机关负责人的任免基本都是由地方上说了算,向上级审计机关征求意见普遍流于形式,有的地方频繁更换审计机关负责人,有的地方随意将不懂审计业务的干部安排进审计机关,影响了审计工作的正常开展。

  (二)法律法规不完善影响审计依法作出处理处罚。

  当前,不少一线审计人员反映,审计执法涉及的相关法律法规未能紧跟审计事业发展的步伐。一些经济社会运行中出现的新情况和新问题,明知是违规行为,却没有适宜的法律法规与之相对应,难以定性和处理处罚。譬如项目投入经济社会效益未达预期目标、上级机关无偿占用下属单位车辆及其他财物等情形,缺少明确的评价标准和定性依据,依法审计目前不能完全适应形势发展的需要。

  部分与审计监督工作相关的法律法规对审计监督工作停留在原则性要求层面,缺少具体的操作办法。譬如,《审计法》及其实施条例规定“被审计单位不得拒绝、拖延、谎报”,但是对被审计单位出现上述行为如何处理没有明确规定。

  有的审计处理处罚依据已不再适应形势发展需要,譬如,在政府投资项目审计中,投资审计领域普遍使用的《建设项目审计处理暂行规定》,出台已经近20年,许多条款已远远不适应当前形势,亟待修订完善。又如1998年出台的《行政事业单位业务招待费列支管理规定》规定,“行政事业单位招待费的开支标准不可超过单位公务费的2%”,实际上基本所有的单位都走出了这个标准,造成了法不责众的情形。

  有的违法违规问题审计机关没有处理处罚权限。譬如审计发现的违反招标投标、工程质量管理、工程监理等法律法规规定的行为,审计机关不是处理处罚的主体,只能移送相关管理部门处理处罚,而很多政府投资项目的实施主体同时也是管理部门,有的部门对移送事项不能依照法律规定进行处理,审计移送处理形同虚设。

  此外,由于政出多门的缘故,对于部分问题的定性,不同部门之间的标准不完全一致,比如对“小金库”问题的处理处罚存在多个标准,对审计机关依法审计造成了影响。

  (三)审计执法程序不严谨带来一定的审计风险。

  从依法审计本身来看,现场审计工作是保证审计项目质量的根本所在,是审计监督工作的关键环节,审计相关法律法规对这一阶段的要求是程序合法、事实清楚、内容完整、证据确凿、手续完备,定性准确。但是,随着经济社会的不断发展,经济领域里违法违规问题的情节、技术的高明性和手段的先进性都在不断翻新,审计查证的难度越来越大,加之少数审计人员执法程序不够严谨,有的未按规定执行回避制度,有的未能严格执行审计程序未能发现重大违法违规问题,有的在审计定性时未能充分听取被审计单位合理申辩和反馈意见,有的凭经验作出审计评价缺少法律法规依据,有的受经济利益驱动以发现的问题为条件进行利益交换,在一定程度上增加了审计风险。

  (四)审计强制措施缺失导致审计执法难。

  一方面,一些单位和个人阻碍、拒绝审计机关开展审计工作的情况还客观存在,由于审计人员没有切实有效的强制措施手段,只能被动依靠被审计单位的配合,如果对方配合不好或不予配合,审计人员将面临很大的取证困难,一些问题线索只能无果而终。

  另一方面,审计整改要求执行难。审计机关对违反国家规定的财政财务收支行为,需要给予处理处罚的,在法定职权范围内作出审计决定或提出整改要求,这是法律赋予审计机关的职责。但在实际工作中,审计整改要求执行难仍然是依法审计的顽疾,一些被审计单位不能严格、全面地执行审计机关作出的整改要求,陷入屡审屡犯的怪圈。据不完全统计,全国审计整改要求执行率不足70%,严重影响和损害了有关法律法规的严肃性和权威性,其最主要原因也是审计强制手段和措施缺失,需要通过相关法律法规逐步予以加强。

  (五)审计监督结果透明度不高阻碍审计影响力提升。

  审计监督结果的透明度是指审计机关按照规定法定程序和范围,以一定的方式向社会各界公开审计结果。从目前审计结果公开情况看,审计机关反映的审计信息,一般只在政府和审计机关内部流传,未能得到充分有效地利用,对外公布的审计结果大多数是为了公开而公开,公开的范围和对象较为狭窄,有的审计结果经过处理后才对外公布,降低了国家审计关的社会影响力。国家审计机关已成立三十年,但老百姓对审计工作却并不十分了解,一个重要的原因就是审计结果对普通老百姓来说缺乏适宜的透明度。现行的《审计机关公布审计结果准则》过于笼统和原则,使审计人员在运用时难以把握,加之地方政府对诸如社保、土地等涉及群众切身利益方面的审计结果,认为公开可能会带来涉及社会和谐稳定发展的安全风险,导致大部分审计结果难以公布。

  三、全面推进依法审计工作的对策探讨

  (一)完善体制机制,加强依法治审基础建设。

  一是完善审计相关法律法规。针对法律法规不完善影响审计依法作出处理处罚的问题,国家立法机关应当在修订审计法及其实施条例,以及其他相关法律法规时,予以充分考虑,进一步明确审计机关在各类审计处理处罚行为中的主体地位,对一些相关不合时宜、不够细化的法律法规文件进行修订完善,让审计执法行为更加有法可依。探索审计项目质量终身负责制,对因未能较好执行依法审计规定造成的质量问题严格进行责任追究,为强力推进依法治审奠定制度基础。

  二是注重顶层设计优化双重领导体制。加快探索试点省级以下审计机关人才物垂直管理,切实提升地方审计机关依法履行审计职能的自主权、独立性和权威性。对各级审计机关内设经济责任审计与政府投资项目审计机构名称不统一、建制不统一、单位性质不统一的现实状况,统一性质和名称,并升级建制。

  三是把好审计干部队伍“进人”和“用人”关。推进审计队伍正规化、专业化、职业化,提高职业素养和专业水平。规范地方审计机关负责人任免程序,严格执行法律规定。探索施行审计执法人员职业准入和职前培训制度,未经执法资格考试,不得从事审计执法活动。对在职人员实行专业资格管理制度,把善于运用治治思维和法治方式推动工作的人选拔到审计机关中层以上领导岗位上来。

  四是加强依法审计理念宣传教育。审计执法人员身处审计工作第一线,是审计法律法规的实践者和落实者,其依法审计能力的高低,决定着依法治审的成效。针对少数审计人员对依法审计重要性认识不足的问题,结合审计工作实际,常态化开展社会主义法治理念、依法行政与权力运行规范要求、最新财经法规等方面的教育培训,引导审计人员主动学习掌握开展审计工作所必须的最新法律法规知识,提高依法审计、文明执法、廉洁从审的法律意识和执法水平。

  (二)依法执审,保证审计工作的严肃性。

  一是监督合法。《国务院关于加强审计工作的意见》明确提出审计机关要在推动政策措施贯彻落实、促进公共资金安全高效使用、维护国家经济安全、促进改善民生和生态文明建设和推动深化改革等方面发挥保障作用,在促进依法行政、推进廉政建设和推动履职尽责等方面发挥监督作用。审计机关开展审计工作, 必须要坚持“法定职责必须为、法无授权不可为”的原则,在法定职责范围内行使审计监督权力。

  二是程序合法。审计机关必须遵守法定审计程序,按照法律确定的步骤、时间和形式要求开展审计监督执法活动。如先立项后审计;实施审计前3日应向被审计单位送达审计通知书;对需要回避的情形主动进行回避;2人以上开展调查取证,并按规定要求制作审计证据与底稿;内部流程控制及交叉复审;审计组实施审计后草拟审计报告,并征求被审计单位意见,充分听取合理申辨和意见反馈;审计机关审定审计报告,作出审计意见书和审计决定,反映审计结果,并送达被审计单位;审计执法全过程记录等。严格遵循审计程序,不仅能够保障审计监督权的顺利实现,而且能够提高审计效率,降低行政成本。

  三是定性合法。《审计法》规定,“审计机关依据有关财政收支、财务收支的法律、法规和国家其他有关规定进行审计评价。” 审计评价定性的依据应当是法律、行政法规、地方性法规、行政规章等,在实际工作中,审计人员应首先识别所监督和评价的财政财务收支行为的性质,确定依据范围,然后对严格对照相关法律法规,做到定性依据准确适用。

  四是处理处罚合法。没有明确处理处罚依据的一律不得处理处罚,防止形成诉讼事项;涉及自由裁量权行使的事项,必须经过集体讨论确定,避免审计执法的随意性;处理处罚主体不是审计机关的,要及时进行移送处理,杜绝越权执法的行为。

  (三)减少干扰,增强审计工作开展的独立性。

  审计机关人财物独立。加快探索省以下地方审计机关人财物统一管理的体制架构及具体操作模式。财政部门要保证审计工作开展所必须的经费,审计机关要严格执行审计费用自理制度,与被审计撇清经济关系,增强审计执法行为的独立性。

  项目计划制定独立。依法科学制定审计项目计划,逐步实现有步骤、有重点、有深度、有成效的审计全覆盖。年度项目计划制定后,非经法定程序不得随意调整。

  审计执法过程独立。审计机关和审计人员在行使审计监督权力时,在审计范围、程序、内容和重点等方面进行独立思考,不受外部干扰,确保审计评价和结论客观公允。不能既做裁判员又做运动员,特别是工程审计项目跟踪审计领域,要始终保持合理的角色定位,不随便参与决策行为,以控制审计风险。上级审计机关要加强对下级审计机关独立执法情况的监督,努力排除相关方面对审计执法活动的干预,防止和克服地方和部门保护主义,惩治执法腐败问题。

  (四)阳光审计,依法接受社会各界监督。

  随着国家法制化进程的不断加快,依法公开审计计划、审计内容、审计过程、审计纪律和审计结果进而提高审计透明度,是一种必然趋势。

  一是公开项目计划。一方面,面向社会各界公开征集年度审计项目计划建议,选取地方党委政府关注的重点和群众集中反映的热点事项优先安排进行审计。另一方面,将确定的年度项目计划进行公开,让社会各界更加关注和了解审计机关的工作内容。

  二是公开审计内容。按照“公开为常态、不公开为例外”的原则和审计机关权力清单,通过主动政务公开、媒体积极宣传、专家权威解读、生动案例剖析、法律咨询服务等形式,向社会公开审计职能和权限、审计项目计划、监督结果、整改情况等事项,并在法律允许范围内和保密要求前提下,不断拓展审计内容公开的范围、对象和深度,满足社会公众的知情权。对于屡审屡犯的情形,也可以通过公告的形式加以督促,促进相关单位将相关问题及时整改到位。

  三是公开执法流程。将审计执法流程向被审计单位公开,可以让被审计单位更加了解审计执法行为的全过程,进而对审计人员进行监督,促进审计执法行为更加程序化、规范化和合法化。

  四是公开审计纪律。严格执行审计纪律公示制度,将审计人员应遵守的审计纪律公诸于众,引导社会各界共同构建起立体式的监督体系,加强对审计机关和审计人员党风廉政建设和作风建设的监督,维护好“审计铁军”良好形象。

  五是公开审计结果。审计的作用不仅在于揭露和查处,更在于结果公开。要争取地方党委政府的支持,逐步扩大审计结果公开的内容、范围和程度。对不涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私,不影响社会安全稳定的,特别是对损害国家和人民群众利益而谋取部门和小团体利益的问题,以及重大违法违规和损失浪费问题,要坚决进行公开,调动全社会力量共同监督相关单位进行整改落实。(陶振华)

 

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